Гороскоп каждую неделю
Палестинская автономия заявила о своем намерении обратиться в Организацию Объединенных Наций с просьбой признать палестинское государство. В чем смысл этого заявления? Способна ли ООН создать палестинское государство?
Для начала следует упомянуть о распространенной ошибке. 29 ноября 1947 года Генеральная Ассамблея ООН утвердила план раздела территории Эрец-Исраэль, находившейся под британским мандатом. Однако это решение было принято в рамках протектората (мандата) Объединенных Наций, и поэтому Генеральная Ассамблея обладала в данном случае особыми полномочиями, но протектората больше нет. И здесь важно отметить, что в ноябре 1947 года Генеральная Ассамблея ООН вовсе не "создала" Государство Израиль. На деле полное членство Израиля в ООН было утверждено лишь в мае 1949-го, спустя почти год после провозглашения им независимости. В общем и целом Генеральная Ассамблея ООН не может основать государство, но может поддержать создание государства и принять государство в ряды ООН (если на то даст свое согласие Совет Безопасности), а также призвать страны-члены признать новое государство и оказать поддержку его приему в другие международные организации.
Но когда и при каких условиях политическое образование признается государством и субъектом международного права? Классическое определение условий создания государства содержится в Конвенции Монтевидео от 1933. Этот документ определяет государство как политическое образование, для которого характерны четыре признака: население, территория, правительство и способность к вступлению в отношения с другими государствами.
Также в Конвенции говорится, что существование государства не зависит от его признания другими странами. То есть этот документ, принятый в качестве обязывающего международного соглашения, отвергает мнение о подобной зависимости. Иными словами, признание другими странами не есть провозглашение факта существования государства.
Согласно определению от 1933 года, в признании ООН палестинского государства нет никакого юридического смысла. Вопрос существования государства зависит от воплощения в жизнь серии реальных условий. И когда речь идет о трех первых условиях, оговоренных в Конвенции, - населения, территории и правительства, - то они уже выполняются. А вот в том, что касается последнего условия - способности устанавливать внешние связи, - то, согласно общепринятому толкованию, она предназначена для предотвращения состояния, при котором субъекты, действующие в рамках федеральной власти или связанные тем или иным договором, не позволяющим налаживать международные отношения, будут провозглашены государствами. Как проницательно отметил в книге "Международное право и государство" Йорам Динштейн, по-настоящему вопрос следует формулировать следующим образом: независим ли политический субъект в своей внутренней политике, принятии международных решений и способности действовать на международном уровне?
"Существует ли палестинское государство?" - спорный по своей фактической сути вопрос. С одной стороны, как минимум в секторе Газы есть власть, в принципе соответствующая условиям Конвенции Монтевидео и в общем кажущаяся независимой. Как уже говорилось, вопрос незаконности захвата власти и признания другими странами легитимности власти значения, в соответствии с Конвенцией, не имеет. Вполне вероятно, что и Палестинская автономия - по крайней мере на территориях категории А - соответствует вышеупомянутым условиям независимости. Но, разумеется, два этих палестинских субъекта - ХАМАС в Газе и автономия на территориях А - не провозглашают независимость по отдельности, в основном потому, что палестинцы заинтересованы в международном признании третьего, "теоретического" государства, соответствие которого критериям Конвенции Монтевидео подвергается сомнению: речь идет о едином и независимом палестинском государстве на всех территориях подмандатной Эрец-Исраэль, где Израиль в ходе Шестидневной войны (в границах 1967 года) установил собственную власть, включая Восточный Иерусалим и поселенческие районы. Существование подобного теоретического государства с точки зрения определений Конвенции ставится под большое сомнение. Проблема власти на территории, разделенной между тремя политическими субъектами, которые претендуют на правящие полномочия, - Израилем, ХАМАСом и Палестинской автономией, - притом что о признании просит именно автономия, упирается в соглашения Осло, где, в частности, оговорено, что данный субъект не является независимым, что его управление осуществляется лишь местно и что его правомочность налаживать внешние связи неполна и сопряжена с разными ограничениями. Кроме того, именно на вопросах расположения границ и численности населения палестинского государства сосредоточено внимание переговоров, ведущихся на протяжении многих лет между Израилем и палестинцами. Вероятно, если палестинцы оставят вопрос о четких границах открытым (как сделало Государство Израиль в момент своего основания) или сведут площадь своего государства к минимуму, шансы на их определение возрастут. Однако палестинцы не заинтересованы в отдельных территориальных участках с отдельным государством в каждом, поскольку, судя по всему, опасаются того, что Израиль объявит нынешние границы окончательными и постоянными.
Данный классический анализ не включает в себя сложную тему признания государства. Тем не менее за годы, прошедшие со времени подписания Конвенции Монтевидео и разрушения колониального режима, и особенно в последнее время, мы стали свидетелями возвращения вопроса о признании в международную повестку дня. С одной стороны, политические субъекты, не удостоившиеся международного признания, не получили статус государств даже при соответствии критериям Конвенции. К примеру, Северный Кипр считается оккупированной Турцией территорией и не признается независимым, да и Тайвань по сей день считается частью Китая. С другой стороны, другие страны признавали государствами субъекты, никогда не подпадавшие под определения Конвенции Монтевидео. Это произошло с Конго, где по окончании властных полномочий Бельгии, не было дееспособного правительства, и с Боснией, в момент провозглашения независимости находившейся в состоянии гражданской войны.
Какую роль в таком случае играет - если играет - международное признание и как оно применимо к палестинскому государству?
В последние годы постепенно становится ясно, что международное признание играет важную роль, особенно если под сомнение ставится соответствие политического субъекта критериям Конвенции Монтевидео. В таком случае признание другими странами может ликвидировать сомнения и стать подтверждением существования государства. Наиболее ярким примером данного подхода - государства, образовавшиеся после распада Югославии. Скажем, Хорватия в момент провозглашения ею независимости не была абсолютно независимой от власти Сербии. Но признание Хорватии государствами Евросоюза, пусть и с многочисленными оговорками, способствовало признанию международному, в результате чего хорватская независимость оспариваться перестала.
Косово же стало независимым благодаря защите, предоставляемой ему международным военным контингентом, который размещается на его территории, что, разумеется, противоречит критерию существования там эффективной власти. Тем не менее международное признание независимости Косово понемногу расширяется.
Из всего вышесказанного следует, что при спорности соответствия политического субъекта критериям государственности современное международное право опирается на международное признание государства. Это признание не может создать государство с нуля, но способно повлиять на уровень сомнений в его легитимности. Но на чем базируется международное признание? Разумеется, оно основывается на политических соображениях, но также учитывает следующие моменты: право на самоопределение и степень приверженности будущего государства принципам международного сообщества. Для признания государства также важна продолжительность периода существования политического субъекта в качестве государства со спорной независимостью. Такое положение не способствует устойчивости международного режима, а потому страны склонны признавать государствами субъекты, достаточно долго функционирующие независимо.
Способен ли положительный исход голосования на Генеральной Ассамблее ООН обеспечить международное признание палестинского государства? Само по себе это голосование не имеет юридической силы и ни к чему ООН не обязывает, и Генеральная Ассамблея не уполномочена давать указания о приеме государства в ООН, до тех пор пока такая рекомендация не поступит от Совета Безопасности (куда входят страны, обладающие правом вето). В лучшем случае Генеральная Ассамблея может повысить уровень палестинского представительства до статуса государства-наблюдателя - так обстоит дело с Ватиканом - или призвать другие международные организации принять палестинское государство в их ряды. Однако голосование на Генеральной Ассамблее ООН имеет определенный юридический смысл: голосование может свидетельствовать о признании палестинского государства другими странами. А как уже говорилось, подобное признание при наличии сомнений в фактическом существовании государства, оказывает существенное влияние. На мой взгляд, главное условие подобного признания - его всеобщность: то, что признание выражает подавляющее реальное большинство стран, а не автоматический перевес при голосовании. Это позволяет утверждать, что государством политический субъект признали (почти) все страны. Только в таком случае можно сказать, что международное признание повлечет за собой переход международного права от нормативных вопросов ("Достойно ли существования палестинского государства и каким должна быть его территория?") к вопросам позитивного характера ("Какими правами наделено существующее палестинское государство?" и "Как Израилю следует реагировать на его создание?").
Израильская политика, направленная на сопротивление созданию палестинского государства или по крайней мере на отказ от его поддержки, сводится к действиям по предотвращению его международного признания, включая признание существования палестинского государства в его нынешнем виде и особенно признание границ 1967 года постоянными.
Международное признание этих границ способно поставить Израиль в крайне сложное положение, поскольку окажется, что Израиль занимает территории потенциального палестинского государства.
Таким образом, на данном этапе Государство Израиль находится в выгодном положении: требуемое большинство голосов международному признанию палестинского государства в границах 1967 года отнюдь не гарантировано или же соответствующее решение окажется настолько расплывчатым, чтобы Израиль счел его чисто декларативным. Но в отсутствие полноценных переговоров можно быть уверенным в том, что в дальнейшем наберется большинство голосов в пользу палестинской позиции, включая вопрос о постоянных границах, и вот этого Государству Израиль желательно избежать.
Д-р Амихай Коэн,
исследователь, работающий в рамках программы "Национальная безопасность и демократия"
Следующая
Предыдущая
